DBZ 2/2000

Recht+Büro

     
     

Die rechtlichen Grundlagen der Sanierung

     

 

 

Das Sanierungsrecht des BauGB - geregelt in den §§ 136 - 164 - stellt den ersten Teil und zugleich Schwerpunkt des besonderen Städtebaurechts dar. Der zweite, hier nicht besprochene Teil behandelt die städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen, gem. §§ 165 - 171 BauGB.
Sanierungsbegriff des BauGB
Ausgangsnorm für den Begriff der Sanierung ist § 136 II BauGB. Hiernach dienen Sanierungsmaßnahmen der Behebung städtebaulicher Missstände, wobei zwischen städtebaulichen Missständen, bezogen auf die städtebauliche Substanz, § 136 II Ziff. 1 BauGB, und Missständen in der städtebaulichen Funktion, § 136 II Ziff. 2 BauGB, zu unterscheiden ist.
Substanzielle Missstände
Ein substanzieller Missstand liegt vor, wenn das Gebiet nach seiner vorhandenen Bebauung den allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse oder an die Sicherheit der in ihm wohnenden Menschen nicht entspricht. Eine exemplarische Aufzählung substanzieller Missstände enthält § 136 III Ziff. 1 BauGB. Dort werden Kriterien wie Belichtung, Besonnung und Belüftung, bauliche Beschaffenheit, die Zugänglichkeit der Grundstücke sowie deren Nutzung nach Art, Maß und Zustand, die von den Grundstücken ausgehenden Emissionen sowie vorhandene Erschließung genannt.
Funktionale Missstände
Ein funktionaler Missstand liegt vor, wenn ein Gebiet in der Erfüllung seiner Aufgaben erheblich beeinträchtigt ist. Hierbei ist gem. § 136 III Ziff. 2 BauGB die Überprüfung der Funktionsfähigkeit in Hinblick auf den fließenden und ruhenden Verkehr, die Leistungsfähigkeit der Infrastruktur sowie die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Gebietes geboten.
Die Kenntnis dieser Parameter ist von Bedeutung für die Beratung im Bereich geplanter Vorhaben, da die jeweilige Gemeinde bereits mit Beginn der vorbereitenden Untersuchungen im sog. "Sanierungsverdachtsgebiet" für die Dauer von 12 Monaten gem. § 141 IV S.2 i.V.m § 15 BauGB die Möglichkeit der Zurückstellung von Baugesuchen bzw. Anträgen auf Beseitigung von baulichen Anlagen hat.
Vorbereitung der Sanierung
Die Vorbereitung der Sanierung ist Aufgabe der Gemeinde und umfaßt gem. § 140 BauGB folgende Bereiche:
  • Die vorbereitenden Untersuchungen
    dienen der Feststellung der im jeweiligen Gebiet herrschenden Missstände, insoweit kann auf die obigen Ausführungen verwiesen werden.
  • Die förmliche Festlegung des Sanierungsgebietes
    erfolgt durch gemeindliche Satzung und ist einer der maßgeblichsten Zeitpunkte des Sanierungsrechts, da mit der förmlichen Festlegung des Sanierungsgebietes durch Satzung die weitreichenden Genehmigungsvorbehalte des § 144 BauGB wirksam werden. § 144 BauGB verkehrt nicht nur den Grundsatz der Baufreiheit in sein genaues Gegenteil, sondern führt vor allem zu weitreichenden Beschränkungen im Rechtsverkehr mit den im Sanierungsgebiet befindlichen Grundstücken. Eine weitere sanierungsbedingte Veränderung der Rechtslage ist die Entstehung des gemeindlichen Vorkaufsrechts an im Sanierungsgebiet befindlichen Grundstücken gem. § 24 I BauGB, das sie auch zugunsten des Sanierungsträgers ausüben kann, § 27a I BauGB.
  • Die Bestimmung der Ziele und Zwecke der Sanierung, § 140 Nr.3 BauGB.
    Das BauGB enthält keinerlei Vorgaben hinsichtlich der Bestimmung der Ziele und Zwecke der Sanierung. Vielmehr ist die Gemeinde, im Rahmen der nach § 136 I BauGB gebotenen einheitlichen Vorbereitung gehalten, die Ziele und Zwecke der Sanierung vor dem Hintergrund einer einheitlichen Sanierungskonzeption darzustellen und die Betroffenen hieran zu beteiligen. > Erörterung
  • Die städtebauliche Planung:
    Während nach altem Recht ( § 10 StBauFG 1971) seitens der Gemeinde besondere "Sanierungsbebauungspläne" aufgestellt wurden, erfolgt die städtebauliche Planung heutzutage durch Bebauungspläne nach § 10 I BauGB, die nur insoweit aufzustellen sind, wie dies für städtebauliche Entwicklung im Sanierungsgebiet erforderlich ist.
  • Die Erörterung der beabsichtigten Sanierung:
    Die Erörterung der beabsichtigten Sanierung - Beteiligung - ist geregelt in § 137 BauGB für die Belange der privaten Eigentümer und in § 139 BauGB für die Beteiligung und Mitwirkung öffentlicher Aufgabenträger.
  • § 137 BauGB:
    In § 137 BauGB werden zwei wesentliche Grundsätze des Sanierungsrechts zusammengefasst; zum Einen das Gebot der Beteiligung durch frühzeitige Erörterung der beabsichtigten, bzw. geplanten Maßnahmen, zum Anderen die Verpflichtung der Gemeinde im Rahmen des Möglichen beratend tätig zu werden und zur Mitwirkung anzuregen. Dem kann nur zugestimmt werden, da ein wirtschaftlich zufriedenstellendes Ergebnis für die privaten Eigentümer nur bei umsichtiger und vorausschauender, aktiver Teilnahme bereits an der Sanierungskonzeption erzielt werden kann. Erwähnung verdient in diesem Zusammenhang auch § 138 BauGB, der Auskunftspflichten der Anwohner im Verhältnis zur Gemeinde normiert.
  • § 139 BauGB:
    regelt, inwieweit die Träger öffentlicher Belange, also der Bund einschließlich seiner Sondervermögen, Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände sowie sonstige Anstalten und Körperschaften des öffentlichen Rechts, an der Sanierung zu beteiligen sind.
  • Die Erarbeitung und Fortschreibung des Sozialplanes:
    Gem. § 140 Nr. 6 BauGB hat die Gemeinde für das Sanierungsgebiet einen Sozialplan zu entwickeln und fortzuschreiben, um so den Menschen die im Sanierungsgebiet leben und auf deren Lebensumstände sich die Sanierung möglicherweise nachteilig auswirkt, zu helfen. Zu den Einzelheiten wird auf § 180 BauGB verwiesen.
Durchführung der Sanierung
Die Durchführung der Sanierung ist in § 146 I BauGB geregelt und umfasst die nach den festgelegten Zielen und Zwecken der Sanierung erforderlichen Bau- und Ordnungsmaßnahmen, die gem. § 140 Nr. 7 BauGB auch zum Teil schon vor der förmlichen Festlegung des Sanierungsgebietes erfolgen können. Aus Platzgründen soll hier auf eine Darstellung der einzelnen möglichen Ordnungsmaßnahmen, die in § 147 I BauGB abschließend geregelt sind, verzichtet werden. Im wesentlichen handelt es sich hierbei um das Instrumentarium, das der Gemeinde zur Neuordnung der Bodenverhältnisse im Rahmen der Ziele und Zwecke der Sanierung zu Gebote steht. Die möglichen Baumaßnahmen regelt § 148 BauGB, wobei hier von besonderer Bedeutung die Verteilung der Zuständigkeit zwischen Gemeinde und privaten Eigentümern im Sanierungsgebiet ist.
Finanzierung
Die Finanzierung einer Sanierungsmaßnahme ruht im wesentlichen auf vier Säulen, von denen zwei die öffentliche Hand betreffen, die beiden anderen den jeweiligen Grundstückseigentümer:
Städtebauförderung
Mit der förmlichen Festlegung des Sanierungsgebietes kommen auf die Beteiligten erhebliche Kosten zu, die von der Gemeinde und den Grundstückseigentümern regelmäßig nicht ohne Hilfe des Staates aufgebracht können. Aus diesem Grund steht mit dem Städtebauförderungsrecht, §§ 164a, b BauGB, ein System zur begleitenden Finanzierung der Maßnahmen zur Verfügung.
Gemeindliche Kostentragungspflichten nach BauGB
Die Gemeinde hat insbesondere die Kosten für die Vorbereitung der Sanierung, der im Rahmen der Sanierung gem. § 147 BauGB erforderlichen Ordnungsmaßnahmen, die in Zusammenhang mit der Errichtung und Änderung von Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen entstehenden Kosten gem. § 148 I Ziff. 2 BauGB sowie die Kosten der in § 148 I Ziff.2 umschriebenen, sonstigen Maßnahmen tragen, bei denen eine zügige und zweckmäßige Durchführung durch den Eigentümer nicht gewährleistet ist.
Private Kostentragungspflichten nach BauGB
All übrigen Kosten der jeweils durchgeführten baulichen Maßnahmen hat der Eigentümer zu tragen. Die Möglichkeit, Darlehen oder Zuschüsse, bzw. steuerliche Vergünstigungen in Anspruch zu nehmen, wird hiervon nicht berührt.
Ausgleichsbetrag des Eigentümers
Von besonderem Interesse im Rahmen der Finanzierung der Sanierung ist die Abschöpfung des sanierungsbedingten Mehrwertes im Rahmen des § 154 BauGB durch die Gemeinde. Der Ausgleichsbetrag wird nach Abschluss der Sanierung durch Bescheid, der durch die Widerspruchsbehörde bzw. die Verwaltungsgerichte überprüft werden kann, angefordert. Zur Vermeidung von Härten wird die grundsätzliche Regelung aufgeweicht durch:
  • Ausnahmen bei Sanierung im vereinfachten Verfahren, § 152 BauGB i.V.m 142 IV BauGB
Eine Nichtabschöpfung des sanierungsbedingten Mehrwertes kommt nur dann in Betracht, wenn die Gemeinde bei Verabschiedung der Sanierungssatzung die Vorschriften der §§ 152 - 156a BauGB ausdrücklich ausgeschlossen hat. Die ausdrückliche Ausschließung ist seitens der Gemeinde vorzunehmen, wenn die Anwendung der zitierten Vorschriften für die Sanierung nicht erforderlich ist und die Durchführung voraussichtlich nicht erschwert werden wird. Die Einhaltung dieser Vorschrift kann jedoch nur in einem verhältnismäßig aufwendigen Verfahren, dem Normenkontrollverfahren gem. § 47 VwGO überprüft werden, unter Beachtung der Beschränkungen der §§ 214 ff BauGB.
  • Erleichterungen durch Umwandlung in ein Tilgungsdarlehen, § 154 V BauGB
Gem. § 154 V BauGB besteht für den Eigentümer die Möglichkeit, die sich aus der Abschöpfung des sanierungsbedingten Mehrwertes ergebende Zahlungspflicht auf Antrag in ein Tilgungsdarlehen umzuwandeln. In § 154 I S.1 BauGB heißt es: "Die Gemeinde hat den Ausgleichsbetrag auf Antrag des Eigentümers in ein Tilgungsdarlehen umzuwandeln,... ." Wie sich aus der Verwendung der Formulierung ergibt, steht der Gemeinde kein Ermessen hinsichtlich der Umwandlung bei Vorliegen der Voraussetzungen zu. Die Voraussetzungen für die Umwandlung sind, dass dem Eigentümer nicht zugemutet werden kann, die Verpflichtung bei Fälligkeit mit eigenen oder fremden Mitteln zu erfüllen. Berücksichtigt man, dass die Gemeinde gem. §154 VI BauGB auch Vorauszahlungen auf den Ausgleichsbetrag verlangen kann, der Eigentümer gem. §154 III BauGB im Regelfall einen Anspruch auf Festsetzung vor Abschluß der Sanierung hat und die Grundsätze der Abs. I - V bei der Vorauszahlung sinngemäß anwendbar sind, empfiehlt sich im Hinblick auf ein mögliches "böses Erwachen", nach Abschluss der Sanierung die folgende Vorgehensweise bei Festlegung der Sanierungssatzung:
Erstens die Ermittlung der Vermögenslage und zweitens Antrag auf vorzeitige Festsetzung des Ausgleichsbetrages in Verbindung mit einem Antrag auf gleichzeitige Umwandlung in ein Tilgungsdarlehen. Hierdurch wird die Planungssicherheit des Eigentümers bereits bei Beginn der Sanierungsmaßnahmen erhöht, bei gleichzeitiger Umwandlung der Schuld in ein zinsgünstiges Darlehen. Auch dürfte im Vorfeld eher die Möglichkeit der Einflussnahme in Hinblick auf eine "konservative" Bewertung gegeben sein als nach Abschluss der Sanierung, bei der die Zahlen regelmäßig vorliegen.
  • Befreiungen gem. §§ 155 IV
Besonders angenehm für den Eigentümer sind naturgemäß Befreiungen, vom Gesetzgeber als Erlass formuliert. Dementsprechend hoch sind die Anforderungen, die der Gesetzgeber an die Möglichkeit der Befreiung stellt. In § 155 IV BauGB heißt es: " Die Gemeinde kann im Einzelfall ganz oder teilweise von der Erhebung des Ausgleichsbetrages absehen, wenn dies im öffentlichen Interesse oder zur Vermeidung unbilliger Härten geboten ist. Die Freistellung kann auch vor Abschluss der Sanierung erfolgen."
Die unbillige Härte
Eine unbillige Härte, aufgrund derer eine Befreiung in Betracht kommen kann, ist dann gegeben, wenn der mit der Sanierung verbundene Vorteil aufgrund besonderer Umstände des Einzelfalles in nur wesentlich verringertem Umfang eintritt. Derartige Konstellationen sind denkbar bei sehr großen Grundstücken mit verhältnismäßig geringer Nutzungsintensität, etwa Friedhöfen ( BVerwG in BRS 37/322[325]). Auch wenn derartige Extremfälle in der Praxis selten sind, bietet sich dennoch eine Argumentation aus dem Verhältnis von Grundstücksgröße und Nutzungsintensität bei Verhandlungen hinsichtlich eines möglichen Erlasses an.
Das öffentliche Interesse
Hierbei wird durch die Stellung des Wortes "dies" im Gesetzestext deutlich, dass sich das öffentliche Interesse gerade auf die Nichterhebung beziehen muss. Beispiele hierfür sind etwa die Ansiedlung von Industriebetrieben, die Schaffung von Wohnraum und/oder Arbeitsplätzen. Im Übrigen richtet sich das öffentliche Interesse nach den Zielen und Zwecken der Sanierung (s.o). Ist das Vorhaben geeignet, den Zielen und Zwecken zu dienen, so ist ein Teilerlass denkbar.
Beendigung der Sanierung
Ist die Sanierung beendet, sei es weil Sie sich als undurchführbar erwiesen hat, die Sanierungsabsicht aufgegeben wurde oder weil sie zu einem erfolgreichen Abschluss gekommen ist, so hat die Gemeinde die Sanierungssatzung gem. § 162 I 1 BauGB aufzuheben, mit der Folge des Wegfalls der sanierungsrechtlichen Sonderregelungen. Dies gilt auch für Teilbereiche des Sanierungsgebiets oder gar für einzelne Grundstücke. In letzterem Fall muss die Gemeinde die Sanierung für einzelne Grundstücke für abgeschlossen erklären. Ein entsprechender - positiv - beschiedener Antrag des Eigentümers führt dazu, die Verkehrsfähigkeit des Grundstücks vor Abschluss der Gesamtsanierung wiederherzustellen.

RA Christian Wirtz, Köln